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【独家专题】共享发展理念下广东公众参与社会治理机制研究

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十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,创造性的提出了五大发展理念。其中“共享发展”理念是第一次提出,反映了对中国特色社会主义的新认识、新要求、新境界。“坚持共享发展,必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,作出更有效的制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感,增强发展动力,增进人民团结,朝着共同富裕方向稳步前进。”这一表述简明扼要地指出了共享发展的内涵和目标,共享发展就是“人人参与、人人尽力、人人享有”。在共享发展理念下,“十三五”规划建议对加强和创新社会治理也提出了新要求和新目标,“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局。”

在国家发展和社会治理体系的新语境中“人人参与”贯穿始终,这意味着以“人人参与”为主要特征的公众参与社会治理被赋予更为重要的地位和意义。构建全民共建共享的社会治理新格局意味着公众参与体系需要加快完善,对现实的公众参与渠道和路径提出了旺盛的需求,对制度化、组织化的公众参与提出了规范要求,对公众参与的制度和途径提出了迫切的期待。在社会治理新格局中,公众参与既是共享发展的具体体现,又是实现共享发展目标的重要手段。当前我省公众参与社会治理的渠道和方式已趋于多样化态势,但由于缺乏系统性和制度化规范,公众参与存在有效性不足、公众主体参与意识和能力不强、公众参与组织化程度较低等诸多问题。因此,梳理当前公众参与社会治理的体制机制,并针对问题提出相应对策建议具有很强的现实意义和必要性。


一、公众参与社会治理机制梳理

广东在公众参与社会治理方面一直走在全国前列,开创了很多全国第一,充分发挥了“试验田”、“窗口”和“示范区”等先行先试作用。比如广州1986年就在全国率先设立市长专线和公共事务电话网络,成为公众参与地方治理的重要渠道;2004年广州召开的市区摩托车现行方案听证会是全国首次举办的行政听证会;广州还成立了全国第一家非政府民调机构,开通全国第一个政论性公众平台《羊城论坛》。除此之外,政府各部门还积极利用互联网为公众参与社会治理扩大渠道,广东已成为全国开通政务微博数量最多的省份。可以说,经过多年努力,广东公众参与社会治理的渠道和途径实现了多元化和通畅化,公众参与社会治理机制正不断完善。通过梳理现有公众参与的渠道或机制,我们发现,公众参与社会治理可大体划分为三大类别。


表 公众参与社会治理机制梳理



1
公众以分散个体的方式参与社会治理,实现立法和行政决策的意见式参与

分散个体的公众参与主要依靠政府制度化的一些渠道和方式来实现。

首先是社会公众参与立法

即依据已经颁布的如《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国价格法》、《中人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国行政许可法》等国家法律及省市配套文件,以法律的形式规定了公众对于重大的决策和立法提出意见和要求。

社会公众参与立法的形式有很多种:

在立法规划阶段可以采取公开征集立法项目,征集来自个人和社会组织向立法机关提出的有关立法项目建议。

在立法提案和立法起草阶段,可以用座谈会的形式征集有关部门单位、公众和专家学者的意见,以及允许公众、利益相关者和社会组织发表意见,在收集公众的意见以后,形成正式法律草案提交立法机关讨论通过。

在立法草案审议阶段,常见的公众参与立法的方式包括聘请法学专家和实践工作者担任立法顾问,对草案进行论证;通过公共媒体向社会公开征求对草案的意见;通过座谈会或书面形式征求相关社会组织、专家学者、企事业单位的意见;或者进行立法听证会,组织相关部门、专家学者和利益相关者陈述意见。

在法律规范实施阶段,可以举行监督听证会,公开听取公众对法律规范实施情况的意见以及对法律规范修改的建议。

其次是以听证会、讨论会、座谈会、论证会、公开征集意见等方式,收集社会公众对社会公共事务或相关公众利益事件的意见和看法。


我省就此公众参与渠道专门发布了《广东省重大行政决策听证规定》。

再次是以电子政务的形式,通过政府的门户网站设立网络问政、咨询投诉、直播访谈、留言信箱、论坛互动、民意调查等栏目,为公众主动针对政府相关社会事务或行政决策提出意见或建议设立便利平台。
最后是新媒介如微博、微信等方式,实现在网络上的政民互动。

这四类公众参与社会治理的渠道基本上由公众个体分散自主的参加,除立法参与外,并没有公众参与的硬性规定,且公众的参与更多是对行政决策或相关社会公共事务发表各自的意见和看法,对决策的影响力有限。

2
公众通过基层社区自治参与社会治理,实现社会公共事务的实质性参与

基层社区自治参与是生活在城乡社区的居民,以居委会、村委会为基础,通过本社区的选举、监督、社区服务的提供与评估、志愿性行动、群体文化娱乐活动等,参与到自己日常生活社区中公共事务的管理中。

广东近年来积极开展基层治理改革,在公众参与基层社会治理方面积累了很多地方经验。比如:

深圳龙岗的“社会+”模式

通过创新“社区民生大盆菜”、“民情志愿服务”、“网友建言十三五”等内容,充分调动居民社会参与的积极性,促进辖区内社会建设与经济建设同步发展,初步形成“社会建设社会建”的喜人格局。

另外深圳还在全市范围内大力推进“社区居民议事会”建立,发布了《深圳市社区居民议事会工作规程》,为社区居民实质性的参与社会治理提供有力平台和机制。


中山全民参与

中山不断深化全民参与社会治理的常态化制度建设,形成了社会治理全民齐参与、愿参与、能参与、真参与、常参与的“五字”模式

虽然各地都有各自的探索,但总体上全省基层治理改革理念都是通过改革增加对公众参与权利的尊重,改革推进与公众建立密切的联系,让公众本身成为改革的主体。这种改革渗透在社会治理最基层的“毛细血管”中,让更多人成为改革的参与者,让更多人在参与看得见摸得着的改革中成为受益者,实践着共享发展和全民共建共享的社会治理理念。

3
公众以社会组织或群团组织为载体参与社会治理,实现社会公共事务的组织化参与

公众以社会组织为载体参与到社会治理过程是目前公众参与社会治理的一种创新渠道,也是未来公众参与社会治理的大趋势。

相对于人们分散个体方式的参与,社会组织化的公众参与能够给予缺乏专业知识的公众以专业的协助和咨询,还能够弥补公众个体参与动力、规划能力等方面的不足,更好的实现社会协同的社会治理。

广州的同德围模式

为了实现同德围地区的综合整治,以政协委员为负责人成立了民间的社会监督和咨询机构——综合整治工作咨询监督委员会。该咨询监督委员会通过电子邮箱问卷调查表现场征求意见会信箱等渠道收集了近千条群众意见,整理出群众意见反馈情况材料提交给广州市政府,进而直接影响同德围的整治工作。在同德围模式后,广州公共服务的多个领域也陆续成立了类似的公众咨询监督委员会,比如东濠涌公咨委金沙洲公咨委城市废弃物处理公咨委和重大城建项目公咨委等等。截止2015年初,广州在重大城建项目、地区综合整治、城市废弃物处理、水环境整治和异地中考等方面,成立了5个市级,4个区级,2个街、社区级的公众意见咨询委员会,委员人数近200人,其中市民代表近一半。

同时,我省大力推进的社区社会组织培育和发展,使得社区社会组织更多的以承接社会公共事务、提供公共服务的形式参与着社会治理。另外,公众组织化参与社会治理还包括依托于工会、共青团、妇联等群团组织以及行业协会而进行的公众参与。李克强总理在2016年政府工作报告中就指出“支持工会、共青团、妇联等群团组织参与社会治理”。



二、公众参与社会治理的困境

尽管在渠道和方式上,公众参与社会治理机制渐趋完善,但从实践结果来看,公众参与社会治理还存在尚需解决的几大困境。

1
形式化困境
首先,公众参与立法的程序启动大多还是依赖于立法部门的公权力公众参与的形式和途径完全由立法机关决定。

社会公众没有制度的保障,以及没有能力去影响和选择启动什么样的立法听证、座谈会,让什么样的法律法规进入立法程序,没有能力影响什么时间进行、公众参与代表如何产生等等,公众处于被动接受的地位,没有主动权。这样,公众可能会盲从,也可能被误导,使立法的公众参与流于形式和表面,难以发挥公众参与的积极性。

其次,目前公众参与社会治理的许多渠道,诸如听证会、咨询会等参与技术不多,方法比较简单,有的成了装饰性的形式主义。

比如城市规划已经明确规划草案必须要有公开展示,但实际上目前最多的做法仅仅是在规划大厅搞一个公告、展示。公众看不到、也看不懂那些规划图纸。没有动员、激发和用公众可达性的方法开展公众参与,就不可能有真正的公众参与。比如听证会近年来总被人们诟病,被认为是一种假戏假唱的形式,尤其价格听证会还被称为“听涨会”,没有很好的实现其政民互动的目的。同样的,作为公众参与社会治理的重要载体和基层社区公共服务产品的重要提供方,社会组织在社区自治中具有不可替代的作用。然而,在实际的基层社区治理过程中,部分社会组织功能虚化,陷入一定程度上的形式化困境。

社区社会组织困境

其一,社区内社会组织的性质定位模糊,文体协会成为了社会组织的代名词,很多社区社会组织的活动以组织文娱活动、调解邻里关系、维护业主权益等为主,而在参与社区公共事务的决策、社会治理等方面作用并不突出。再加上部分社会组织专业化程度较低、参与社区治理能力较弱,因而根本无力承接、协办社区治理及社区自治的服务功能。

其二,在行政力量管控基层自治的传统惯性作用下,一些原本有较好自治参与基础的社会组织被政府“组织化”,而渐渐丧失了社会组织的本来属性。同时目前社会组织的发展仍受到“多头管理”,致使社会组织的正常运转受到一定限制,其有限精力只能忙于应对各类考核管理和关系协调,这为其参与社区治理造成了困难。

其三,社会组织社会认知度不高,社会组织的职能和内容都不为服务对象所熟知,激励公众参与的有效性也不足。

2
单向式困境

当前公众参与社会治理的渠道多是单向式非互动型的公众参与,由于单向式的参与,信息得不到及时反馈,很大程度上影响了公众对参与社会治理的积极性。

电子政务方式困境

广东目前电子政务基本可以分为咨询留言、实时交流以及即时通讯这三类。

其中咨询留言类是最为广泛的公众参与渠道,一定程度上收集网民意见,解答疑问,具有一定的互动性,但交互能力不强,公众参与度不高。且政府属于被动参与,缺乏主动沟通协调以及舆论引导渠道。查看广东政府公共信息网站,立法征求意见栏目中,市民参与数几乎都为零。

二是实时交流类渠道,交互能力较强,公众参与度较高,但这类政务论坛极少,网络直播次数的频率不高。加上渠道宣传不够,参与这类实时交流的公众人数也不多。

三是即时通讯类,虽然广东对新媒体的适应能力强,省市各部门基本已开通官方微博或微信,但实际在微博、微信上解决问题的并不多。


在基层社区治理中,由于社区公共信息公开和透明化程度还不高,公众参与配套机制不健全,公众参与社区治理也存在单向式困境。

社区协商议事会困境

社区议事会多半是社区因完成街道布置的工作任务而召开的,参与者多数时候是居委会成员及驻区单位,因事前对议会的主题毫不知情,和居民的日常生活也无太大关联,居民小组的声音和参与程度相对比较低,公众参与只能是盲参,意见就没有太大的意义。另外,目前我省各市很多社区都开通了服务热线,居民可通过社区服务热线向居委会反映政府部门在社区管理和服务中存在的问题,再由居委会通过电子政务平台转达给相关职能部门。但是只有居民单方面的意见表达过程,政府相关部门建立相应回复、办理、公式及监督问责机制的却不多。因反映的问题得不到及时有效的回应,最终使公众对社区参与丧失信心。

3
碎片化困境

当前,公众参与社会治理的制度基础还不足,法律保障也不完备,导致公众参与缺少系统而呈碎片化。依据我国宪法的规定,人民依照法律规定有权通过各种途径和形式,管理国家事务。

在设计城市居民日常生活的城市管理中,作为城市治理的主体,市民参与城市管理决策的制定,实施和监督应得到法律保障。但是,尽管我国的基本社会制度为公众参与提供了根本保证,但目前有关公众参与社会治理具体如何开展和推行,采取怎样的程序和形式,参与的深度与权限约束等方面都缺乏一系列配套的相关法规,致使许多公众参与都以非制度化的形式出现,即使是如立法参与、听证会等制度化形式出现公众参与,也因为制度设计的操作性和针对性不强使得更多的公众参与仅流于表面形式,从而导致公众参与的途径梗阻,信息上传下达困难,公众参与社会治理的范围狭窄,参与的实际效用难以扩展等等问题。

另外,虽然广东的公众参与社会治理在各地都有很多创新且效用明显的实践探索,但各地的探索都是各行其是,省级层面尚缺乏一套系统性指导机制,公众参与社会治理还未纳入在各相关职能部门的常规制度体系内,这种碎片化困境使得公众参与社会治理的经验探索难以实现常态化运作,全省各地公众参与社会治理的水平发展也不均衡。


三、若干建议

共享发展理念下的全民共建共享社会治理新格局,需要充分调动人民群众参与社会治理的积极性、主动性、创造性,不断完善公众参与社会治理体系,为公众参与社会治理提供畅通、有效的渠道和方式。

1
完善公众参与社会治理的制度体系

建立一套制度保障公众有序、有效地参与社会治理,这是一项长期性、根本性的工作。法律制度建设涉及公众参与的方方面面,但是法律制度建设也是一个渐进过程,不可能一蹴而就。目前,应当围绕影响公众参与的一些关键环节和突出问题加强制度建设。

民意调查制度

民意调查是政府为了了解公众对某些公共政策的反映、态度或评价,掌握民情趋势而采取的一种参与方式。民意调查的主体是政府组织的专业调查组织,既可以是政府内部的专业人员,也可以是政府委托的社会组织。民意调查一般包括针对政府政策所涉及到的特定关键人或群体进行的访谈和询问,以及通过电话访谈、问卷调查和信函咨询等方式所进行的大范围和多群体的调查活动这两种类型。要最大限度地畅通社情民意渠道,顺应民意,使政府社会管理政策或者决策真正符合公众的意愿和需求

社会公示制度

政府对事关经济社会发展和人民群众利益的重大社会经济事项的决策所进行的公示。社会公示遵循公示范围适当、公示内容客观、公示时间充分的原则。政府对重大经济社会事项作出决策前,及时向社会各界公示,客观、真实地提供除涉及党和国家机密之外的与人民群众利益密切相关的各种事项和信息,充分征求意见和建议。社会公示内容应与法律、法规及党和国家有关政策相一致,坚持公开、公平、公正及实事求是的原则,依法应当公开公示的政务事项一律向社会公开、公示。社会公示方式根据内容确定,分别或连续采用事先公示、事中公示、事后公示等方式,通过政府公报、政报、通报、简报等形式,通过报刊,电视、广播、政府网站等形式,通过印发办事指南、发放便民手册等形式公示。有关内容在向社会公示前,必须按规定程序办理。对公示后的群众反映、建议和举报,按照要求,由有关职能部门受理并予以答复

社会听证制度

社会听证制度是许多国家普遍采取的一种公众参与公共政策的制度。社会听证不仅可以使利益关系人有表达意见的机会,最广泛地反映各相关利益主体的要求,而且能够培养公众理性参与的精神和对话协商的能力,从而激发公众参与的愿望和要求。

当前,要强化听证监督的制度创新。人大要履行自己的执法监督职责,除了要依赖社会大力发展生产力、发展教科文事业依赖全体公民道德素质和科学素质的大力提高之外,还必须依赖公众积极参与社会治理的意识和形成公众参与的运行机制和程序,这样才能拓展人大执法监督的形式和渠道,在探索和尝试的基础上使听证会这一有效的执法监督形式制度化、法制化。

一方面使公众在遵守宪法和有关法律规定的前提下明确参与社会治理的内容、范围、方式和渠道,另一方面使立法机关通过监督听证等途径了解民意和执法情况,切实做到有法可依、有法必依,形成全社会都用法律来调整、规范行为,逐步推进国家治理体系和治理能力现代化。

专家咨询制度

专家咨询制度是借助专家咨询论证作用,对决策方案进行科学的、全方位的论证和优化,将专家意见作为行政决策的重要参考,从而实现政府决策的科学、合理与可行。实践中,专家咨询制度在专家的选拔、专家的科学态度、咨询过程透明化程度等方面存在着一些问题。咨询专家结构的平衡性和咨询过程的公开性,是保障专家咨询机构摆脱外在控制和利益驱使、获得中立性角色的核心机制。因此,应当通过建立专家选拔制度、专家独立论证制度、确定专家决策咨询的法律地位等进一步完善专家咨询制度。

反馈回应制度

信息反馈回应制度是完善信息传送系统的一项重要制度,政府对收集上来的公众意见作出反馈和回应,对于不采纳的意见说明理由,这样既能督促政府关注公众的意愿表达,又能增加社会公众对政府决策的理解,从而实现政府与社会公众之间形成良好的双向沟通、良性互动的局面。通过信息反馈回应制度,把社情民意,特别是公众对政策或者决策不满意的信息迅速输送给政府,使政府能及时采取措施纠正和调整相关决策。同时,在这种循环反复的交流互动过程中,公众参与经验不断增多,公众参与的能力自然也得到提升

2
提升公众参与社会治理的组织化水平

组织化的公众参与能够在个体的公众与整体的国家之间形成沟通的桥梁纽带,提升政府与公众在社会治理过程中的合作水平和绩效资本。社会组织通过创设交流对话的环境,整合不同的意见和诉求,培育社会宽容和理性行动的心理基础,进而通过理性化的交流,使得民众与政府之间的对话和交流更为顺畅。

鼓励和支持社会组织在政府主导下参与社会治理和公共服务

把通过社会组织自律可以解决好的、不必由政府承担的事项交给社会组织,充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

运用财政金融手段调节和引导社会组织活动,通过税收优惠鼓励或限制社会组织活动;坚持以社会需求为导向,通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式,发挥社会建设专项资金引导作用,支持社会组织参与社会建设和社会治理。坚持培育发展和管理监督并重,分类管理、区别对待,突出重点、动态管控,规范社会组织运行过程,充分发挥社会组织的桥梁纽带、发展龙头、服务平台作用,推进社会组织健康有序发展。加大社会组织人才建设力度,规范社会组织工作人员行为,引导各类社会组织加强自身建设,提高自律性和诚信度,增强社会组织管理社会、服务社会的能力。

提升基层群众自治组织的社会治理水平

“社会千条线,社区一根针”,许多社区服务中心肩负着包括税收、治安、社会保障、社会福利、社会救助、就业、卫生、防疫等多种服务功能,这种服务实际上也具有自我管理的功能,随着社会发展,人们的维权意识不断增强,围绕权益保护产生了一些权益纠纷,这就需要从基层自治组织开始,建立解决问题的基层机制,同时通过社区生活使人们逐步认识,公众意识不仅包括公众权益,也包括公众义务和公众责任

充分发挥群团组织的社会治理功能

注重群团组织与政府有关部门沟通、协调、合作,进一步取得政府的支持,同时加强与业务主管部门和其他政府部门的联动合作,畅通渠道,搭建更多、更大的实践平台和载体。

更新观念、准确定位,深化对群团组织发展规律和社会治理作用的认识,以发挥好引领、示范、监管、培育等职能作用为立足点,服务社会治理需求。积极探索新的运行机制,在运用科学管理方法的基础上,探索实践市场化、社会化机制体制和运作方式,注重凝聚、吸纳、整合社会力量和社会资源,在与政府分工合作、优势互补、联动共享中实现共赢,在加强和创新社会治理的进程中,成为有效、有利、有为、有位的新型社会治理重要载体,为推进社会治理科学化水平发挥更大的作用。

创新公众参与社会治理的组织制度

政府要为公众参与社会治理提供空间和条件,如建立公众意见反馈机制,让公众提出解决各种社会问题和社会矛盾的观点和方案,使公众合理的意见得到政府采纳,同时将政府对公众意见的回应公开化、制度化,进而提高公众参与的积极性。

建立健全社会治理绩效评估机制,建立顺畅和有保障的利益协调、表达机制,建立社会矛盾化解机制,让公众参与社会矛盾的协商与解决,形成有效的社会治理格局,增强政府与社会组织之间的分工协作以及不同社会组织间的相互配合,形成公共服务和社会治理合力。

3
培育公众参与社会治理的意识和能力

公众参与社会治理不是抽象地、盲目地、随意地、不负责任地参与,公众参与社会治理必须具备一定的参与意识、参与素质和参与水平,这是实现公众理性、有序参与,提高社会治理水平的前提。

通过价值观念的倡导鼓励公众参与社会治理

通过加强政府、社区、学校、社会团体等各种社会力量的宣传、教育工作,提升公众参与社会治理的意识,使广大普遍群众意识到参与社会治理既是国家赋予公民的权利,也是维护自身权益、群体利益和国家利益的义务,使公众参与社会治理奠基于责任和法治之上。同时,公众参与社会治理的目的是要实现社会治理的科学化和社会整体利益的最优化,有效发挥公众参与在社会治理中维护整体利益的作用,必须加强公众大局意识和集体主义观念的培养。

提高公众参与社会治理的素质和能力

从有利于公众参与的实效入手,对社会治理中涉及到的信息、程序、方式等予以公布,并通过适当方式对公众及其组织的参与活动予以指导。如在座谈会、听证会之前,可视需要对参加者进行一定的帮助和培训,帮助他们了解相关法律知识和背景,强化公众对参与立法重要性的认识,通过选择一些具有影响力的社会治理成功案例与公众共同探讨、交流,提升公众参与社会治理的技巧与能力。



作者:赵道静,广东省社会科学院社会学与人口学研究所助理研究员

图片来源于红动中国、网易新闻、淘图网、市场导报





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